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國有醫院亟待“明晰產權” |
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國有醫院，誰是投資主體？誰是決策主體？誰是管理主體？誰是監督主體？這些都不清楚，醫院模糊的角色定位，使其陷入失控狀態 日前，在一次有關醫院管理問題的研討會上，一個問題引起了人們的注意，醫院院長到底是什么角色？是官員、技術人員還是職業管理人員？有意思的是，院長們幾乎異口同聲地回答：說不清楚。 衛生部的一位官員說:"院長們說不清就對了。" 為什么？ 這位官員解釋道，醫院的產權不清楚，造成了經營管理體制的混亂，體制的混亂直接導致了院長們的角色定位模糊。 他接著解釋說，“2003年之前，衛生體制改革必須攻下兩個堡壘，一個是對現有醫院進行以產權改造為核心的醫療機構分類管理；另一個是非營利性醫院必須明晰產權。從深層次上進行醫院管理與運營制度的改革，是中國加入世貿組織后，迫切需要解決的，可這卻是一塊非常難啃的骨頭”。他說這番話時多少有些憂心忡忡。 我國目前共有33萬多家醫療機構，其中有7萬多家醫院，據衛生部公布的醫療機構分類登記的統計分析表明，營利性醫院只占醫院總數的不到1％，也就是說，幾乎所有的公立醫院都是非營利的，但問題恰恰就出在這些非營利性醫院上。這些非營利性醫院的“產權”問題如果得不到解決，包括醫政管理、醫療保險、藥品監管等所有深層次的改革到此將“戛然而止”。 而更為可怕的是，到2003年，中國將履行對世貿組織的承諾，放開醫療服務市場，如果現在不解決產權問題，到那個時候醫療市場將會亂得一塌糊涂。 醫院陷入失控狀態 先看一看到底誰在管醫院。 財政部門管錢，負責給醫院撥款，撥多少款；計劃部門負責大型儀器的設備引進和改造；衛生部門負責機構和人員準入；物價部門負責定價；社保部門負責醫療保險；稅務部門照章收稅；外經貿部門負責涉外管理；工商部門負責注冊和審批；藥品監督部門負責藥品的監管；組織部門負責管理人員的任命和提拔；人事部門負責編制。 衛生部的這位官員指出，這么多部門管醫院，都有權力但又都很尷尬，造成了誰也不管或者是管也管不好的混亂局面，名義上是政府的醫院，可到底誰是投資主體？誰是決策主體？誰是管理主體？誰是監督主體？這一切都不清楚，因此醫院模糊的角色定位，造成了醫院的失控狀態，也同時造成了院長很獨特也很無奈的角色，你說他有決策權嗎？沒有，因為有那么多部門在管著他；你說他沒有決策權嗎？其實他的權力大得很，醫院是他的天下，他可以為所欲為，醫院成了一個非常奇怪的混合體，醫療衛生改革之所以步履維艱，緣由就在于此。不但老百姓抱怨，醫院也抱怨，政府官員更是抱怨，但又誰都說不清楚，病根到底在哪里。 有一位業內人士說的比較形象：組織部門定官，人事部門定編，其他部門忙得冒煙，不管醫院的生存狀況如何，院長是汽車照坐，職工是紅包照拿，反正是公家的，鉚足力氣往兜里劃拉吧，老百姓的“死活”自然就不放在話下了，這種狀況下談什么降低醫療費用？談什么醫藥分家？ 就醫院產權改造的問題采訪一些醫院，醫院院長們幾乎無一例外地拒絕，他們說，這是政府的事情，你去問他們。 而政府官員怎么回答？有的政府部門官員說，該出臺的政策都出臺了，沒什么好說的了，你應該去問問醫院院長，問問他們有什么想法。 分類管理，治標不治本 按照政府的設想，根據醫療機構的性質、社會功能及其承擔的任務把醫療機構進行分類管理，制定并實施不同的財稅、價格政策。一部分是贏利性的，一部分是非贏利性的，以此形成以公立醫院為主體、私營與個體醫療機構、中外合資合作多種所有制與經營方式并存的醫療服務新的競爭格局。 對此，有的專家指出，如果不解決醫院的產權問題，即使是分類管理了，也無法實現預期的目標，政府的美好愿望將是一廂情愿。 對非營利性的醫療機構，大致可以分成三類：“無法營利”的非營利機構、“不愿意營利”的非營利性機構和“不允許營利”的非營利性機構，醫療衛生服務業的絕大多數屬于上述的第二、第三種類型。而到現在為止，經過幾年的改革，非營利性醫院依然占到醫院總數的99％，也就是說，差不多所有的醫院還是享受政府的保護，政府依然要背著沉重的包袱。 對此，北京疾病預防控制中心衛生經濟學博士雷海潮教授在接受記者采訪時指出，醫療機構分類管理應配合醫院產權制度改造。他指出，目前我國實施的醫療機構分類管理制度改革，基本上將公立醫院、集體辦醫院劃為非營利性醫院，這類醫院占全國醫療機構的比重很大；營利性醫院只是一些規模較小的私立醫院和診所。這種醫療機構分類管理操作辦法是沒有考慮通過產權制度改造以及資產重組等方式，將現有公立醫院改造為其他所有制形式的非營利性醫院或營利性醫院。 醫療機構分類管理制度改革的初衷是促進營利性和非營利性醫院的有效競爭，但從實際來看，由于沒有產權制度改造，導致政府背不起的包袱還是要背。營利性醫院和非營利性醫院規模相差懸殊，從技術、人才等各方面，形成不了政府期望的營利性和非營利性醫院充分競爭的局面，分類管理的政府目標難以落到實處。 產權制度改革，繞不過去的“坎兒” 衛生部的那位官員指出，歸根結底，現在醫療衛生領域存在的問題是由現有衛生資源產權不清晰、配置不合理、利用效率不高所造成的,這樣的產權結構，無法實現政府職能轉變、政事分開、政資分離的目的，而其中最大問題就是產權的不清晰。 他說，在國有醫院中，代表出資者的政府部門是代表全體人民的，名義上擁有國有醫院的所有權，但沒有真正意義上的管理和使用權，導致國有資產管理中人人有份、人人管理、人人有責但最終無人代表、無人管理、無人負責的局面，這導致了國有醫院經營管理上的長期低效率，具體表現在代表出資者的政府部門與醫院院長之間職責不清，相互越權，不能很好協調。 他同時指出，解決這個問題的出路就是建立現代醫院制度，現代醫院制度不是指醫院內部規章制度，而是指國有醫院產權制度以及所有權與經營權的分離，即使不采取與國有企業相同的醫院產權制度，也需要建立另一種國有醫院產權管理制度，并實現醫院所有權與經營權的分離，這是使醫院走上經營管理良性軌道的基礎，從而在微觀層面上建立產權清晰的法人治理結構。 據美迪醫療網了解，上海市正在開始進行衛生投融資體制改革，已經拿出了初步的方案，基本框架是成立三家公司：一、原上海市國有資產經營公司，負責增量資本的投入，包括原財政衛生基本建設投入、部分財政衛生專項資金及藥品收支兩條線用于醫院發展建設的部分資金；二、成立上海市衛生國有資產經營公司，接受市國有資產管理委員會衛生國有資產的授權經營，負責原衛生國有資產存量資本的投入；三、上述兩家公司，以一定的股權比例，組建子公司，即上海市衛生投資發展公司，代表政府行使國有資產所有者職能，直接從事國有資本的運作和經營。通過衛生投融資體制改革，在政府與國有醫院之間設置某種以經濟方式行使所有權的國有資產經營機構，以拉開二者的距離，形成政府與醫院之間的“隔離層”和“緩沖地帶”。而政府衛生行政部門則專職行使宏觀調控職能，主要通過衛生產業政策、法律、法規及必要的行政手段實行全行業管理，順理成章地實現政府由“辦”衛生轉變為“管”衛生的模式，達到政事分離、政資分開的目的。 據專家分析，通過衛生投融資體制改革，給醫院經營者以充分的自主權，帶來經營效率的提高，把醫院發展的職能從院長肩上轉移到衛投公司，也可以弱化當前醫院院長普遍存在過強的趨利動機，避免衛生資源的浪費，既有利于區域衛生規劃的實施，也有利于院長專心于日常經營管理和醫療業務水平、質量的提高，最終實現管好所有權，放開經營權，行使調控權的國有資產管理新格局。/**/ |
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